Was hat der Glücksspielstaatsvertrag 2021 für Online-Casinos verändert?

Der 1. Juli 2021 ist die wichtigste Datums-Zäsur in der deutschen Online-Glücksspielregulierung. An diesem Tag endete das nahezu vollständige Internet-Glücksspielverbot des Glücksspielstaatsvertrags 2012, und an seine Stelle trat ein bundeseinheitlicher Erlaubnisvorbehalt für Online-Casinospiele, virtuelle Automatenspiele und Online-Poker. Dieser Beitrag ordnet die historische und rechtliche Bedeutung der Reform ein und verweist auf die zugehörigen Detailseiten zur deutschen Casino-Regulierung im Überblick.

Welche Ausgangslage hatte der GlüStV 2012?

Bis zum 30. Juni 2021 galt für Online-Glücksspiele in Deutschland ein nahezu vollständiges Internet-Verbot. Geregelt war dies in § 4 Abs. 4 des Glücksspielstaatsvertrags 2012. Erlaubt waren auf Bundesebene weder Online-Casinospiele noch virtuelle Automatenspiele noch Online-Poker, mit Ausnahme weniger Sonderregelungen einzelner Bundesländer wie Schleswig-Holstein, das zwischen 2012 und 2018 zeitweise eine eigene Lizenzlinie unterhielt. Sportwetten waren formal regulierbar, aber das Konzessionsverfahren auf Bundesebene blieb über Jahre rechtlich umstritten.

Diese Konstellation hatte eine paradoxe Wirkung: Faktisch existierte ein erheblicher deutschsprachiger Online-Glücksspielmarkt, allerdings nahezu vollständig unter ausländischen Lizenzen wie der maltesischen MGA-Lizenz und der älteren Curaçao-Konstruktion. Aus der Sicht des deutschen Rechts waren diese Angebote unerlaubt; aus der Sicht der Anbieter waren sie unter ihrer ausländischen Lizenz betrieben. Die anhaltende Spannung zwischen nationaler Verbotsnorm und unionsrechtlicher Dienstleistungsfreiheit prägte die juristische Auseinandersetzung über Jahre und mündete unter anderem in das Vorabentscheidungsersuchen, das später die Grundlage des EuGH-Urteils zur Unionsrechtskonformität bildete.

Mit den Verhandlungen der Bundesländer ab 2019 zur Neuregelung wurde klar, dass ein reiner Verbotsansatz nicht mehr aufrechtzuerhalten war. Der Marktanteil nicht regulierter Anbieter war zu groß, und die rechtliche Diskussion auf EU-Ebene zu komplex, um das Totalverbot ohne Anpassung fortzuführen. Der neue Glücksspielstaatsvertrag 2021 wurde von den Ministerpräsidenten der Länder unterzeichnet und nach Ratifizierung durch die Landesparlamente zum 1. Juli 2021 wirksam.

Welche fünf Spielformen sind seit Juli 2021 bundeseinheitlich zulässig?

Der GlüStV 2021 öffnete den Markt unter einem Erlaubnisvorbehalt, geregelt in § 4 Abs. 4 GlüStV 2021. Das heißt: Nicht alles ist erlaubt, sondern bestimmte Spielformen werden zugelassen, sofern eine Erlaubnis der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder oder der zuständigen Landesbehörde vorliegt. Auf Bundesebene sind seit Juli 2021 die folgenden Spielformen zulässig:

1. Virtuelles Automatenspiel (Online-Slots) — die zentrale Kategorie für die meisten lizenzierten Online-Casino-Anbieter; reguliert mit Einsatzbegrenzung, Mindest-RTP und Spielpausen.
2. Online-Poker — als Cash-Game und in begrenztem Turnierformat, mit eigenen Schutzauflagen.
3. Sportwetten — mit eigenem Konzessionsverfahren der GGL; rechtlich seit Jahren umstritten in Bezug auf den Übergangszeitraum.
4. Pferdewetten — als historisch eigene Wettkategorie unter dem Rennwett- und Lotteriegesetz und dem GlüStV 2021.
5. Lotterien und Soziallotterien — staatliche und gemeinnützige Anbieter, fortgeführt im neuen Vertragsrahmen.

Online-Casinospiele mit Bankhalter wie Roulette, Blackjack und Baccarat sind im Bundeskonzessionsregime nicht enthalten. Sie sind länderspezifisch geregelt und nur über einzelne Anbieter einzelner Bundesländer wie Schleswig-Holstein, Niedersachsen oder Bayern verfügbar. Diese Lücke ist einer der häufig genannten praktischen Anreize, die manche Spielerinnen und Spieler dazu bewegen, in nicht-lizenzierten Angeboten nach Tisch- und Live-Casinospielen zu suchen.

Aus regulatorischer Sicht ist die Auswahl der erlaubten Spielformen kein Zufall, sondern Ausdruck einer Spielsucht-Risikobewertung: virtuelle Automatenspiele gelten als besonders suchtgefährdend und werden deshalb besonders eng reglementiert; Lotterien gelten als weniger gefährdend und sind weiterhin breit zulässig. Die GGL begleitet die Spielform-spezifische Aufsicht mit eigenen Hinweisen und FAQ-Dokumenten, die für Anbieter und Spielerinnen und Spieler zugänglich sind.

Wie regelt der GlüStV 2021 die Werbung für Online-Casinos?

Werbung für regulierte Glücksspiele steht in § 5 GlüStV 2021 sowie in der Werberichtlinie der GGL, die am 26. April 2023 in Kraft trat. Die Regelung ist deutlich enger als noch zu Zeiten des GlüStV 2012, weil sie konkrete Tagesfenster, konkrete Zielgruppen und konkrete Inhalte ausschließt.

Zentral ist das Werbeverbot zwischen 6 und 21 Uhr für Sportwetten, Online-Casinospiele und virtuelles Automatenspiel im Fernsehen und im Internet. Lotterie- und Pferdewettenwerbung ist davon ausgenommen. Verboten ist außerdem Werbung im Umfeld von Sportübertragungen, Werbung gerichtet an Minderjährige und Werbung gerichtet an im OASIS-System gesperrte Personen. Die Bewerbung von Boni und Freispielen darf keine irreführende Wirkung haben, insbesondere wenn Bonusbedingungen die Auszahlung faktisch verhindern.

Die Werberichtlinie zieht auch die Affiliates ein: Wer für nicht erlaubte Anbieter wirbt, fällt unter dieselben Verbote wie der Anbieter selbst. Das hat im Markt zu einem Rückzug einiger Affiliate-Anbieter geführt; gleichzeitig ist die Werbung für nicht erlaubte Casinos in deutschsprachigen Medien weiterhin sichtbar, was die GGL als Aufsichtsthema im Tätigkeitsbericht 2024 ausführlich behandelt.

Welche Rolle spielt die Spieleinsatzsteuer für den effektiven RTP?

Mit dem GlüStV 2021 ging eine steuerliche Anpassung einher: Das Rennwett- und Lotteriegesetz wurde so geändert, dass beim virtuellen Automatenspiel und beim Online-Poker eine Spieleinsatzsteuer in Höhe von 5,3 Prozent auf den Spieleinsatz erhoben wird. Wirtschaftlich verteilt sich diese Steuer zwischen Anbieter und Spieler — in den meisten regulierten Angeboten wird sie durch eine entsprechend angepasste Auszahlungsquote getragen.

Der gesetzliche Mindest-RTP nach § 6c GlüStV 2021 liegt beim virtuellen Automatenspiel bei 80 Prozent. In der Praxis liegt der effektive RTP in lizenzierten deutschen Angeboten typisch zwischen 91 und 93 Prozent, während international (etwa unter MGA- oder Curaçao-Lizenz) Werte von 96 bis 97 Prozent üblich sind. Diese Differenz hat zwei Ursachen: zum einen die Spieleinsatzsteuer, zum anderen die engeren Vorgaben zu Provider-Konfigurationen unter deutscher Lizenz. Wer hier vergleicht, sollte sich der konkreten Zahlen bewusst sein, statt nur von „höherer Auszahlungsquote ohne deutsche Lizenz“ zu sprechen.

Was regelt der GlüStV 2021 ausdrücklich nicht?

Der Staatsvertrag schließt nicht alle denkbaren Spielformen ein. Zwei Bereiche bleiben außerhalb seiner Reichweite: Erstens klassische Tisch- und Live-Casinospiele mit Bankhalter, die nur auf Länderebene geregelt sind und nur dort konzessioniert werden können, wo der jeweilige Landesgesetzgeber dies vorsieht. Zweitens das gesamte Spielangebot von Anbietern ohne deutsche Erlaubnis: Diese werden zwar von der GGL aufsichtlich erfasst, aber nicht reguliert; das ist gerade der zentrale Unterschied. Für die Schutzlogik der Spielerinnen und Spieler folgt daraus, dass die Schutzmechanismen LUGAS und OASIS in nicht-lizenzierten Angeboten technisch nicht greifen.

Diese strukturelle Grenze ist wichtig für die Diskussion um Casinos ohne deutsche Lizenz: Sie zeigt, dass die Spannung zwischen Schutzbedürfnis und Spielerwunsch nicht durch den Staatsvertrag aufgelöst, sondern in den Markt verlagert wird. Wer Tisch- und Live-Spiele unter deutschem Regulierungsdach sucht, wird sie nur über staatliche oder konzessionierte Anbieter einzelner Bundesländer finden. Alles andere fällt in die Kategorie „nicht erlaubt“ mit den entsprechenden zivilrechtlichen Folgen.

Was kommt nach 2026 mit der Evaluierung und dem Zweiten Änderungsstaatsvertrag?

Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 ist von vornherein als befristetes Regelwerk konzipiert. Eine umfassende Evaluierung muss bis zum 31. Dezember 2026 abgeschlossen sein. Parallel dazu haben die Länder einen Zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrag vorbereitet, der im Juli 2025 bei der Europäischen Kommission notifiziert wurde und in der ersten Jahreshälfte 2026 in Kraft treten soll.

Inhaltlich konzentriert sich der Zweite Änderungsstaatsvertrag auf vier Schwerpunkte. Erstens erweiterte Aufsichts- und Vollzugsbefugnisse der GGL, insbesondere im Bereich der Bekämpfung illegalen Glücksspiels. Zweitens verpflichtende Netzsperren, die Internetzugangsanbieter wie Telekom oder Vodafone anweisen, den Zugang zu unerlaubten Glücksspielangeboten auf Ebene der IP-Adressen zu sperren. Drittens engere internationale Kooperation, vor allem mit europäischen Aufsichtsbehörden. Viertens effizientere Verwaltungsprozesse, etwa beim Erlaubnisverfahren. Die nächste größere Reform jenseits dieser Anpassungen wird frühestens für 2028 bis 2029 erwartet, wenn die Evaluierungsergebnisse vollständig vorliegen.

Für die Diskussion um Casinos ohne deutsche Lizenz hat die Evaluierung praktische Bedeutung. In ihrem Rahmen werden unter anderem die Schwarzmarktdaten, die Effektivität von LUGAS und OASIS sowie die Werbe- und Vollzugswirkung der GGL untersucht. Erste Auswertungen aus dem Tätigkeitsbericht 2024 deuten darauf hin, dass der Schwarzmarkt zwar nicht beseitigt, aber spürbar zurückgedrängt wurde; in einzelnen Spielformen wie dem virtuellen Automatenspiel bleibt die Lücke jedoch erheblich.

Wer sich für die unmittelbar wirksamen Bausteine des Spielerschutzes interessiert, findet hier zwei vertiefende Seiten: Die Funktionsweise des Einzahlungslimits nach § 6c GlüStV wird auf einer eigenen Detailseite beschrieben, und das bundesweite Sperrsystem mit Spielersperre nach § 8 GlüStV ist in der OASIS-Datei-Übersicht ausführlich erklärt.

Wo findet sich der Vertragstext im Original?

Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 ist als Ländervertrag in den Veröffentlichungen aller 16 Bundesländer abgedruckt. Eine vollständige und behördlich gepflegte Fassung mit konsolidierter Paragraphenstruktur findet sich im sächsischen REVOSax-Vorschriftenverzeichnis als GlüStV 2021 im Volltext. Die behördlich gepflegten gesetzlichen Regelungen mit Bezug zur Online-Glücksspielregulierung sind außerdem über die Sammlung der gesetzlichen Regelungen der GGL zugänglich.

Zur historischen Einordnung der Ausgangslage bleibt der Blick auf den Hub Casino ohne deutsche Lizenz sinnvoll, der das Zusammenspiel der Reform mit den Rückforderungsentscheidungen und mit der EuGH-Linie überblicksartig zusammenfasst. Die Ausgangslage Casino ohne deutsche Lizenz lässt sich aus diesem Material gut nachvollziehen.

Brauchen Sie vertrauliche Beratung?

Wenn das Thema Glücksspiel für Sie oder eine nahestehende Person belastend ist, gibt es kostenfreie und anonyme Hilfe. Das Beratungstelefon des Bundesinstituts für Öffentliche Gesundheit (BIÖG, vormals BZgA) ist unter 0800 137 27 00 erreichbar (Mo–Do 10–22 Uhr, Fr–So 10–18 Uhr). Selbsttest und lokale Anlaufstellen finden Sie unter check-dein-spiel.de. Eine OASIS-Sperre lässt sich über das Regierungspräsidium Darmstadt oder über jeden GGL-lizenzierten Anbieter beantragen.

Über den Autor

Der Autor beschäftigt sich seit über zwölf Jahren mit dem deutschen und europäischen Glücksspielrecht und der Regulierung von Online-Anbietern. Sein Schwerpunkt liegt auf der Frage, wie sich der Glücksspielstaatsvertrag, die Aufsicht der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder und das EU-Dienstleistungsrecht auf den Markt der nicht in Deutschland lizenzierten Casinos auswirken. Mehr zur Methodik und zu redaktionellen Standards im Autorenprofil.